河南省财政厅关于认真贯彻财政部做好地方财政金融工作意见的通知,省域经济风险的差异性特征及应对策略

省域经济风险是一种异变性风险,是指省域经济系统在发展过程中偏离了稳定运行状态,出现危机因素和预兆。省域经济风险有其自身的特殊性和差异性,对其特殊性和差异性的研究有助于各地方政府制定正确的省域经济发展策略,更好地促进各省域以及整个国家经济的稳定发展。

发文单位:河南省财政厅办公室

近期,党中央国务院对我国地方政府融资平台规模进行了摸底和审计,发现我国经济发展中投融资过热,地方政府融资平台10万亿元债务的金融风险苗头逐步显现并已日益严重,给我国经济社会稳步发展带来了不利影响。提出要采取有力措施,对地方政府融资平台加强有效的监管,防范金融风险。我认为,必须高度重视和有效防范化解我国地方政府融资平台的金融风险。要建立我国地方政府融资平台的监测机制和完善的管理框架,保障地方政府融资平台贷款到期履约的顺利进行,才是防范和化解我国经济和金融风险的一剂良药。

当前,我国省域经济主要存在以下风险:一是产业同构性风险。产业同构是指各省域产业结构变动过程中不断出现和增强的省域间产业结构的高度趋同。产业结构趋同使得各省域缺乏相互连接的产业链和较好的行业集中度,一定程度上制约着我国整体经济的可持续发展。据不完全统计,各省域在“十三五”产业规划中主导产业趋同现象比较严重,将进一步加大省域经济产业同构性风险。二是过度竞争性风险。省域经济间的过度竞争主要表现为行政性垄断的封堵导致资源自由流动受限。地方政府通过设置产业禁入壁垒、保护地方市场、限制国有企业退出等行为直接介入市场竞争,使得市场退出障碍重重。过度竞争同垄断一样,会带来经济运行效率的劣化。三是多重开放性风险。我国各省域为了地区经济增长,竞相吸引外商直接投资。然而,在现实经济中,外商直接投资只是地区经济增长的充分条件,而非必要条件,不能片面夸大外商直接投资的经济增长效应。事实上,外商直接投资大量进入使得经济体系抵御国内外各种干扰、威胁、侵袭的能力减弱,一定程度上会遏制省域相关产业的发展。四是财政金融性风险。债务风险是财政风险最为明显的表现,在特定条件下,将直接影响金融系统的稳定,进而转化为金融风险,形成区域财政风险与金融风险同生共长、盘根错节的复杂局面,当经济形势变化或政策发生转向时,风险很容易集聚和放大。

文  号:豫财办金[2008]61号

一、我国地方政府投融资平台的风险

省域经济客观上受到许多风险冲击,需要及时高效地对各省域经济风险作出评估与预警,以确保各省域经济活动的正常运行。省域经济风险防范宜从以下几方面来加强。

发布日期:2008-7-22

一是法人治理结构不完善,责任主体不清晰,操作程序不规范的风险。随着过去两年来地方政府融资平台数量和规模的快速增长,一些地方政府融资平台法人治理结构不完善,责任主体不清晰,操作程序不规范,一旦融资平台的项目投资不能收回成本,这些“隐性债务”就必然显性化,给这些地方的财政造成巨大压力,甚至最后不得不由中央财政和商业银行埋单。

首先,推进省域政府合作治理,共同防范经济风险。省域政府合作治理是指不同省域政府间基于共同面临的经济发展难题和公共事务问题,依据一定的框架协议,在省域间进行资源的优化配置,以便获得最大的社会效益和经济效益的合作。由于各省域之间缺乏有效的利益协调、利益补偿和再分配机制,作为地方利益的主体,各省域在追求地方利益最大化的驱动下,出现了诸如地方保护主义、经济割据、重复建设等短期行为。而区域经济一体化时代的到来,要求地方经济按照自然地域经济内在联系、商品流向、民族文化传统以及社会发展等需要一体化发展。京津冀一体化、长江经济带等实践证明,中国省域经济一体化在总体上可以显著地促进省域经济增长,其中完全一体化对省域经济增长的促进作用大于市场一体化的促进作用。这就需要我们树立合作共赢的现代行政理念,加快地方政府职能转变,重构或再造市场导向型的政府经济职能,规范省域政府的价值取向和行动模式,建构制度化多层次的省域合作治理模式。

执行日期:2008-7-22

二是资产负债规模不对称扩张的风险。近期地方政府资产负债规模的扩张不对称加大了地方政府的债务偿还风险。在一些地方,融资平台还款过度依靠土地出让收入,在当前楼市低迷的情况下,如果土地出让收益出现缩水,这些信贷资产的质量受到影响,出现风险。

其次,转变经济增长方式,优化省域产业结构。省域产业结构是指省域内部各种产业的构成及其相互关系,是决定省域经济功能和性质的内在因素。省域产业结构层次的高低决定着其经济素质和实力的强弱,而省域产业结构是否合理,决定着省域经济能否实现稳定而快速的增长。我国各省域之间资源禀赋、产业结构和经济发展水平一直存在巨大的差异性。转变经济增长方式的内涵就是把目前存在的各省域经济普遍依靠投资增长的格局转到更加符合省域资源禀赋的比较优势上。认清我国省域经济增长模式选择的差异性,是在面临经济发展阶段性变化时保持经济可持续增长的必要条件,如果不能正视这种差异性,各个省域都把经济增长方式转向技术进步和生产率的提高上,必然造成资本对劳动的替代,就业压力增大,社会不稳定因素进一步增强,经济可持续增长就会遭遇挑战。

生效日期:1900-1-1

三是持续适度宽松货币政策的风险。为减轻地方财政压力、避免地方融资平台资金链断裂,国家将会持续保持适度宽松的货币政策,资金成本将继续保持低水平,造成过剩产能的继续累积和资产价格的继续爬升,给中国宏观经济运行带来了巨大风险。

再次,改革财政金融体制,规范政府经济行为。之所以会产生区域财政金融风险,究其原因,有经济发展水平、地区竞争、城市化进程等经济性因素,也有政绩考核机制、土地出让制度、财政信息披露等制度性因素,但根本原因还是我国当前财税体制改革的不到位。解决目前我国地方政府性债务风险及其衍生的金融风险的根本出路,是进一步转变发展理念,加快财税与金融体制改革,消除产生财政困难、隐性负债和土地财政等短期行为的制度性因素,着力贯彻党中央关于构建新型央—地府际关系的要求,通过税收的合理配置、阳光融资机制的配套和自上而下转移支付体系的强化与优化,使中央和省域政府逐步做到财权与事权相匹配,真正转变和优化各级政府职能。

各省辖市、各县(市)财政局:

四是过度负债规模的风险。据统计,2009年地方政府融资平台净新增负债约3万亿元,2011年底约达到10万亿元,2012年底负债约20万亿元。很多地方政府的负债额将远远超过本级财政收入,过度负债规模的扩张会面临巨大风险。

最后,强化政府能力建设,创新社会管理模式。与经济管理中的积极主动有着很大差异,省域政府在社会管理中事实上遵循着一种“不出事”的逻辑,在这种逻辑支配下,省域政府在社会管理中呈现出不恰当的功能和角色。社会管理的基本任务是保证社会稳定、应对社会风险、协调社会关系、解决社会矛盾、促进社会公正等,省域政府的“不出事”逻辑把社会管理的任务简化为维护地方社会稳定。在经济社会风险因素日益增多的当下,这种逻辑面临着越来越大的困境,只有从根本上改变“不出事”的逻辑,创新省域政府社会管理机制,才能真正实现社会的长久和谐与稳定。这就要求省域政府把社会管理的重心放在建立各种有效的利益表达机制和协调机制上,按照党中央的要求,建立与健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新模式。

  近年来,我省各级财政部门不断加强地方金融管理,支持地方金融发展,地方金融机构经营状况明显改善,资产质量和效益均有较大提升,地方金融对我省经济发展支撑作用日益增强。但是,当前地方财政金融管理工作中仍存在认识不够,财务监管缺位,对地方金融重使用、轻管理、重事后买单、轻事前监督等问题。这些都制约着我省地方金融的发展,使地方金融滞后于经济发展的需要。为认真贯彻财政部《关于积极做好地方财政金融工作的意见》(财金(2008)25号)精神,积极做好地方财政金融工作,促进地方金融改革发展,现提出如下意见,请一并贯彻落实。

二、防范和化解我国地方政府融资平台金融风险的几点建议

(作者:后小仙,系国家社科基金项目“复杂经济背景下省域经济风险预警与控制研究”负责人、南京审计大学教授)

  一、充分认识做好地方财政金融工作的重要意义。做好地方金融管理工作是财政部门的重要职责。一方面,财政和金融密不可分,相互促进。做好地方金融工作,引导金融资源合理配置,发挥金融对地方经济的促进作用,是推动经济又好又快发展和做大财政蛋糕的重要条件。财政实力的增强,又可以发挥其杠杆作用,创造一个有利于金融发展的经济环境。另一方面,金融越发展,监管越重要。金融风险在很大程度上就是公共风险,无论如何处置,最终将转化为财政风险。各地财政部门要从支持经济发展,防范金融风险的高度,切实增强做好地方财政金融工作责任感和使命感。

形成我国地方政府融资平台风险较高的原因多样复杂,既有财税制度安排不当的原因,又有经济高速发展银行信贷扩张的原因,同时又有银行和政府双方利益驱动的原因。因此必须高度重视我国地方政府融资平台的金融风险,必须对症下药,逐步地、有效地防范化解我国地方政府融资平台的金融风险,保障金融安全。

  二、灵活运用财政政策工具引导和配置金融资源。各地要结合经济社会发展需要,加大财政扶持力度,支持地方金融发展。一是积极探索财政出资参股地方金融机构的办法,通过直接参股,增强金融机构实力,服务地方经济,更好地发挥财政对金融机构管理和政策引导作用。当前尤其要关注农村信用社深化改革工作,引导和参与农村信用社改组改制,有条件的地方财政可以直接出资参股。二是支持新型农村金融机构的设立和可持续发展,健全农村信贷担保体系,促进农村金融发展。建立新型农村金融机构是新形势下发展农村金融、满足广大农户金融需求的重要途径,各地可结合本地实际,积极探索新型农村金融机构发展模式。注重发挥各类信用担保机构的支农作用,通过奖励、增加政府出资和给予风险补偿等手段,建立符合农村特点的担保机制,逐步改善农村金融生态环境,扩大农业贷款规模。三是参与城商行(城信社)改组改制工作,结合当地实际,给予政策、资金等方面的支持,促进城商行(城信社)转换经营机制,提高经营管理和服务水平,不断增强市场竞争力和抗风险能力,实现健康持续发展。四是建立对地方国有金融机构经营绩效评价和问责制度,通过奖励国有资本保值增值考核成绩突出的地方国有金融机构和对当地经济发展贡献大的银行等金融机构,引导各类金融机构改善经营管理,服务当地经济。五是完善小额担保贷款财政贴息办法,更好地促进就业和再就业工作。针对小额担保贷款操作程序繁琐,审批周期长的问题,各地要不断总结经验,规范和简化操作程序,采取自愿申请、社区推荐、担保中心承诺担保、银行承贷的办法,努力缩短贷款审核发放期限。大力推广担保机构与当地经办银行开展“一站式”联合办公的做法,统一审核,尽量把申领贷款的周期控制在10天左右。采用多种形式,降低反担保门槛。

首先要转变经济发展方式,调整经济结构。保持经济增长、调整经济结构、转变经济发展方式不仅是一项长期战略任务,而且是当前的一项紧迫工作。做好今年的经济工作,关键是要正确处理保持经济平稳发展、调整经济结构和管理好通胀预期的关系。在三者关系中,调整经济结构是结合点和突破口,可以起到重要的平衡和调节作用。

  三、切实防范地方金融风险。各地要认真贯彻《金融企业财务规则》(财政部令第42号)及有关制度规定,加强对地方金融机构财务数据的分析,开展对地方金融机构财务风险评价。各地财政部门可联合有关部门或委托中介机构,对地方金融机构财务会计信息、国有资产产权登记、国有资本保值增值情况进行专项检查(审计),针对发现的问题,采取整改措施,切实防范金融风险,维护金融稳定。要主动加强与金融监管部门协调与合作,实现监管信息共享,及时发现和消除风险隐患。对不配合和不执行有关财务制度的地方金融机构,依照相关规定予以处罚,并通报有关金融监管部门。

其次要改善和健全金融体制,完善货币信贷政策。要及时调整和完善信贷政策,实现有保有压。继续深化金融体制改革,进一步完善国有金融企业治理结构,积极发展中小金融机构,促进资本市场特别是债券市场的健康发展。同时,要进一步推进人民币汇率形成机制的改革,在保持人民币汇率在合理、均衡水平上基本稳定的原则下,发挥汇率对经济结构调整的积极作用。

  四、认真做好农业保险工作,落实支农惠农政策。各地财政部门要深入研究农业保险保障目标、政策支持、加强管理、改进服务等问题,探索建立适合本地实际的农业保险体系。运用保费补贴等手段支持和鼓励保险机构结合当地农业特色,开发适合当地需要的农业保险产品。当前要重点做好能繁母猪、奶牛等养殖业保险和部分市县开展试点的水稻、棉花、烟叶等种植业保险工作,总结经验,改进服务,进一步提高财政保费补贴资金使用效益。

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  五、协调有关部门共同做好地方金融工作。各地财政部门要不断总结经验,创新思路,主动向当地政府和上级财政部门反映地方金融工作情况、问题和建议,为做好财政金融工作出谋划策。要加强对经济金融热点难点问题的研究,密切跟踪分析经济、金融运行形势,提出深化地方金融改革的政策措施。各地财政部门要加强与中央金融监管部门和有关部门的协调配合,相互交流、支持,共同做好地方金融工作。

三是深化财税体制改革,优化财政支出结构。健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,促进城乡、区域协调发展和产业结构调整。要积极稳妥地推进税制改革,形成有利于经济结构调整的税收制度。对国家鼓励发展的产业,要继续实施更加有力的税收扶持政策,支持企业自主创新、促进服务业和战略性新兴产业发展。适当增强地方财力,使其能够足以承担日益增加的社会公益事业和社会保障任务等,解决投融资平台贷款过快增长、风险加大的问题。

  六、充实力量,加强队伍建设。发展地方金融任务繁重,新业务、新情况、新问题不断呈现。各地财政部门负责本地财政金融工作,要采取积极措施,防止财政在地方金融管理工作中出现缺位现象。要切实加强地方财政金融管理干部队伍建设,选择业务骨干充实地方金融管理力量,至少配备1-2名地方财政金融管理专门人员。省厅将适时组织开展多层次、多种形式的培训交流活动,提高财政金融管理干部业务水平。

四是中央政府应加强对地方政府平台业务的指导与管理。国家尽快出台相关管理办法,规范地方政府投融资平台的投融资行为,增强其在管理运作方面的透明程度和风险管理水平,理顺平台企业与地方政府的人、财、物之间的关系,研究建立科学的地方政府债务统计指标体系,将所有显性和隐性的债务一并纳入监测,并建立地方政府债务风险预警机制,对可能出现的地方政府债务风险及早预警,敦促和采取切实有效的风险防范措施,做到防患于未然。

  二○○八年七月二十二日

五是要鼓励规范并引导民间投资,为我国经济社会持续发展提供动力。加强对民间资金的引导,既有助于促进完善多层次信贷市场建设,也是保持经济发展后劲、提升活力的重要举措。完善农村金融体系,加强金融业对“三农”支持措施,以及继续完善对小企业的支持政策,加强我国经济中的薄弱环节建设。

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